La administración pública está obligada, como ningún otro actor institucional o social, a cumplir con lo que expresa el artículo 16 de nuestra Constitución en cuanto a que “todos los habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en los empleos sin otra condición que la idoneidad”. Sobre esta base, el régimen jurídico nacional y de las provincias plantea un sistema de convocatoria, selección e ingreso de personas al ámbito de la administración.
Sin embargo, tanto a nivel nacional, como provincial y municipal, la realidad contradice las buenas intenciones expresadas por la norma. Las administraciones públicas cargan con la frustración de no lograr imponer un sistema de carrera y concurso de cargos que den oportunidades a todos y que perdure en el tiempo. Antes bien, en este campo se asiste a una suerte de resignación colectiva.
Este escenario se ha vuelto más complejo, además, por la aparición de opciones contractuales que fueron ganando centralidad al margen de los derechos que estatutos y acuerdos paritarios prevén para las plantas permanentes de las administraciones.
Los sistemas de carrera clásicos tienen debilidades estructurales que nadie expone abiertamente, pero que están en la raíz del problema. Revisar las razones de esta falla generalizada del sistema público nos permitirá postular un modelo superador enmarcado en las convicciones que nos guían como Nación autónoma.
El sistema de empleo público basado en un escalafón o “carrera” es propio del modelo piramidal, jerárquico y vertical de los estados europeos clásicos, los que se traspolaron a un continente que en el siglo XIX comenzaba a organizar sus estados nacionales. Para este modelo, las jefaturas son la meta a alcanzar recorriendo la organización “hacia arriba”, participando de un proceso de selección “natural” en el que sobreviven los más “aptos”.
A través del tiempo, en nuestro país y la región, se generaron un sinfín de alternativas que permitieron superar este principio excluyente y elitista. La creación de jefaturas no del todo necesarias o el pago de funciones vía horas extras o adicionales, entre otras opciones, colaboraron con la presencia de nuevos agentes en cargos de responsabilidad. A su vez, las plantas temporarias, entre otros formatos contractuales, permitieron ingresos a partir de acuerdos más dinámicos. Estas experiencias dieron paso a nuevas tensiones, al desplegar una dinámica sin criterios claros ni diques de contención.
Cuando en el ámbito nacional comenzó a pensarse en una renovación de los sistemas de carrera –incorporando trayectorias horizontales y jefaturas temporarias, entre otras novedades–, la derrota de lo público ya había entrado en escena. Durante los ’90, en un Estado que resignaba roles y privatizaba estructuras, los nuevos sistemas fueron relegados o suplantados por jubilaciones anticipadas y retiros voluntarios.
Hoy, el regreso de la política y la recuperación de las capacidades estatales nos permite retomar este debate. El legado de Guillermo O’Donnell fortalece la hipótesis de que una carrera en el ámbito público no puede hacerse al margen del proyecto de gobierno que lo anima.
Estos proyectos gubernamentales necesitan de personas comprometidas con su ejecución, lo que pone en crisis la idea de trabajo horario y desafectado. Asimismo, la carrera no puede concebirse como una competencia en la que prevalecen las acreditaciones y el paso del tiempo sobre los comportamientos cotidianos y los compromisos que se asumen en relación con lo público.
Si formamos parte de un Estado al servicio de un proyecto de Nación, deberemos abandonar la idea de estar participando de una carrera personal. Los proyectos laborales han asumido, en el escenario del capitalismo, un sesgo individual que ha impregnado las trayectorias de los agentes públicos.
De hecho, el concepto “carrera profesional administrativa” remplaza la idea de trabajo estatal por la idea de “profesión”, que remite a una actividad especializada e individual. Asimismo, se reduce el trabajo público a acciones de administración.
Si pudiéramos pensar nuestro paso por la gestión pública como una participación en un proyecto colectivo, cuyos hitos más relevantes no siempre están situados “arriba” o “adelante”, todos los trabajadores públicos tendrían chance en una organización que reconocería el valor de su contribución al proyecto en marcha. Los desarrollos no estarían vinculados a la ocupación de jefaturas o a itinerarios prefijados, sino al reconocimiento de acciones y labores por parte de responsables, compañeros y destinatarios.
Los sistemas más avanzados ya reconocen que las funciones jerárquicas se concursen para su ejercicio temporal en el marco de un proyecto, lo que transparenta –finalmente– la naturaleza política de las funciones de conducción. A pesar de estos avances, los “vértices” de la pirámide siguen percibiéndose como la única meta a alcanzar por el conjunto.
Si logramos ganar la batalla cultural, las jefaturas no prevalecerán sobre los roles que los equipos asignen a sus integrantes, sino que serán vistas como servicios a cumplir. A su vez, los equipos reconocerán a sus integrantes no tanto por la acreditación de saberes o experiencias, sino cuando estas capacidades se expresen en favor del trabajo grupal y de lo público.
Finalmente, para incorporar una dimensión ética y un enfoque colaborativo, será necesario dejar de lado tanto los concursos rígidos y tecnocráticos como las convocatorias discrecionales. El punto de partida será el reconocimiento de las prácticas, prejuicios y obstinaciones que aporta cada sector involucrado y que no nos permiten avanzar hacia el Estado que anhelamos.<

(*) Ingeniera agrónoma. Doctora en Ciencias Sociales (FLACSO). Integrante del Consejo de Expertos en Gestión Pública, Jefatura de Gabinete de la Nación. Diputada Nacional (MC) por el Frente para la Victoria de la provincia de Buenos Aires. Secretaria Nacional de Formación de KOLINA.